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我国破产法的适用范围
来源:中国公司并购破产网 作者:河南千业律师事务所 李艳红 日期:2007-01-29
 

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市场经济必然要求竞争,而竞争的必然结果就是出现优胜劣汰。惟其如此,市场才能有序的运转,实现其优化资源配置的功能。但如何对待那些在竞争中失利被淘汰的对象,却是一个涉及到制度选择的问题,是任其死亡还是给予其再生的机会,这需要一个新的制度来进行调整,这个新的制度就是破产法律制度。

如何启动破产程序,首先面临的问题是什么样的债务人可以适用破产程序。什么样的债务人可以适用破产程序中的清算程序、和解程序以及重整程序,在世界各国均有一定的限制。不同类型的债务人,在破产程序的适用上是否应当有所不同,有无必要设计不同的破产程序以适应不同的债务人。也就是说,并非所有的债务人均可以适用破产程序。我国新破产法规定破产程序适用于所有的企业法人,似乎并不足以解决我国实践中大量的债务不能清偿的问题,破产程序的适用范围在实践上有扩在的必要。

一、我国破产法的适用范围在新破产法中规定为“企业法人”。目前我国的企业法人主要包括以下几种:按照公司法注册的有限责任公司和股份有限公司,另外,注册为法人的全民所有制企业和集体所有制企业。因此,以上几种企业的破产应适用新破产法。

此外,对于新破产法的适用范围有如下几个问题需要说明:

1、在新破产法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜,按照国务院有关规定办理。这一规定仅对国有企业有效,是为了保障对已经进行的破产程序的连续性,也是由于特殊历史原因而给政策性破产留下一定的空间。

2、新破产法明确规定了可以对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构实行破产,但是只能由国务院金融监督管理机构(即银行业监督委员会、证券业监督委员会和保险业监督委员会)才可以向人民法院提出重整或者破产清算的申请。而且该法还特别规定了国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管、等措施的,可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。

3、非法人企业的破产清算,可以参照新破产法的规定。这一规定实际上是对新破产法适用范围的补充规定,由于我国目前没有针对非法人企业破产的法律规定,而考虑现实情况,新破产法没有将其纳入适用范围,但是这一规定实际上也使得新破产法的适用范围在某种程度上得以拓宽。

二、我国新破产法未将自然人纳入破产法的适用范围,也就是说,自然人不属于新破产法的调整范围。我国市场经济的发展,要求将自然人纳入破产法的适用范围;在现实生活中,存在许多不是法人的企业,如私营企业、个人合伙、个体工商户等营业实体,随着市场经济的发展,这些企业不能清偿债务的现象将会越来越多,需要法律对其债务清偿程序加以规范,以利于其在平等的条件下与企业法人展开竞争。此外,因合伙企业、个人独资企业的合伙人或出资人对企业债务承担无限(连带)责任,合伙企业、个人独资企业的破产,难免要涉及到其合伙人或出资人的连带破产,更需要立法协调解决。所以,新破产法应将自然人纳入其的适用范围,以消除法律调整空白,更好地维护社会经济秩序。

三、我国新破产法虽然在名称上称为企业破产法,但并非完全不能调整自然人的破产问题新破产法有必要扩大对自然人经营破产的适用,因为新破产法既然在名称上称为企业破产法,就应当适用于个人独资企业和合伙企业。这两类企业破产以后,自然人应以自己的全部财产清偿企业债务,如果其财产不足以清偿债务,就同样面临破产的问题。从这个意义上说,如果没有自然人破产制度,对上述非法人企业也就不能真正实行破产清算。如果新破产法可以适用于非法人企业,则不可避免地要对自然人的经营破产问题作出规定。除上述原因之外,破产法中规定自然人的经营破产的理由还在于:

第一,规定自然人经营破产是对所有从事商事活动的经营主体平等对待的需要。我国未实行民商分立的立法体制,自然人从事经营活动并不需要经过特别的审批程序。个体工商户、农村承包经营户以及一些非法人企业,同企业法人一样也是重要的市场主体,并广泛地参与市场竞争。尤其是随着市场经济的发展和改革的深化,许多过去禁止自然人经营的行业也允许自然人准入。这一切都表明自然人和企业一样都是市场经济的竞争者和参与者,他们理应受到法律的平等保护,因而破产法也应当对其适用,实行平等对待。如果只承认企业可以破产,而自然人从事经营活动却不能破产,势必造成各个市场主体的竞争地位不平等。如果不规定自然人的经营破产,就使得大量的经营主体仍然不能形成一套完整的、市场经济的运作模式,也不能形成市场主体的正常退出机制。

第二,建立自然人经营破产制度有利于更好地保护债权人利益。我国目前的司法实践中,对自然人的欠债问题,只能适用《民事诉讼法》中的强制执行的规定。众所周知,现在人民法院的执行存在诸多困难,被执行人可能以各种方式逃避执行,使债权人的权利不能实现。而如果实行自然人破产制度,就可以全面冻结债务人的财产,根据公平合理的原则予以分配,从而保证债权人的利益。实践中,由于久执不决,债权人的债权长期不能了结,也与自然人破产制度的缺失有关。尤其是因欠缺自然人破产制度,不能充分保障在执行中对全体债权人的公平受偿,加重了强制执行中的混乱,也容易导致地方保护主义现象,执行难问题难以得到解决。此外,实行自然人破产制度后,管理人可以通过行使破产法上的撤销权,纠正债务人的破产欺诈,追回财产,可以使债权人得到较之执行程序更多的清偿。

第三,实行自然人破产也有利于保护债务人利益。如果没有破产制度,自然人应当对自己的债务永远承担无限责任,债权人的债权将永远存在,不管债务人何时获得财产,其都要用这些财产来清偿债务。这样就意味着,债务人因一时的失误而欠下的巨额债务将成为其永远的负担,对其将来的重新发展构成巨大的阻碍。破产的功能是双重的,即公平清算和免责,其作用在于使全体债权人公平受偿和赋予债务人在经济上重新再起的机会。如果实行自然人破产制度,在满足一定条件后,自然人可以对其未予偿还的债务免责,不再承担清偿责任。这样就使债务人重新获得了再次发展的机会,也体现了社会的公正和宽容。

第四,允许个人破产是我国实行对外开放政策的必然结果。在国外,破产案件大多为个人破产案件,随着我国加入WTO,跨国破产以及涉外破产的问题日益变得突出,如果我国依然排斥自然人成为破产主体,则势必造成破产司法上的诸多冲突和难题。例如,许多国外或境外自然人到中国来从事各种投资活动,组成合作企业或外商独资企业,其中一部分企业按照我国法律规定可以是不具备法人资格的。这类企业破产之后,如果投资的境外自然人没有足够的财产清偿债务,就必然会产生自然人经营破产问题。如果我们对上述自然人经营破产问题不予规定,则境外投资者的正当权益就无法保护。此外,我国公民在国外被宣告破产后,在中国将产生何种法律后果或者法律影响,也难以处理。

一部分人认为不能实行自然人经营破产的原因在于,我国没有实行个人资产登记制度,很难确定个人资产的范围,防范破产欺诈逃债行为。应当看到,财产登记制度的完善有助于确定个人资产的范围,从而有利于保障破产程序的顺利进行,但是登记制度本身并不是经营者个人破产的先决条件。一方面,有关破产人的资产应该是破产管理人负责查明的问题,对于查明破产人财产状况,管理人较之于债权人具有更为有利的法律地位与手段,如果管理人能够举证证明哪些财产是债务人的财产,则这些财产就应当用来清偿债务。另一方面,在我国,重要财产的登记制度已经建立。例如,我国实行了不动产登记制度、车辆登记制度、股权的登记制度等,随着物权法的制定和颁布,登记制度将更规范和有效。至于自然人破产中流动财产的控制和查报等问题,将随着诸如“存款实名制”等制度的推行而逐步得到解决。

 综上,在当前市场经济条件下,扩大破产法的适用范围至自然人显得尤为必要。

破产法作为调整市场经济的基本法律和确立优胜劣汰规则的法律机制,应当是一部统一的、普遍适用于各类市场经济主体的破产法。任何个人和企业只要进入市场,其权益应当受到平等保护,在其符合破产条件时,就应按照破产法的规定平等对待。

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