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新《破产法》胎动 国企政策性破产难以终结
来源: 作者: 日期:2006-06-16
 
“有三部正在修订中的法律与国资委的工作密切相关:《国资法》、《公司法》(修改)以及新《破产法》。”国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)的领导人曾在多个场合这样说过。

  而最新的消息称,新《破产法》的修订草案已确定于下周四,即6月24日正式提交十届人大常委会第八次常务会议进行第一次审议。这意味着,这部走走停停长达十年时间的《破产法》终于有望尽快走上前台。

  就在不久前的5月底,国资委主任李荣融在《企业国有资产监督管理暂行条例》发布实施一周年的座谈会上提及,国资委将会同有关部门编制国企四年关闭破产的时间表,“我们考虑从2004年开始,再用四年时间,基本实现国有企业由政策性关闭破产向依法破产的过渡。”

  十年来始终阻碍新《破产法》成型的国有企业“政策性破产”的问题,会否因新《破产法》的出台而加速走向终结?国有企业的破产亦即将进入市场化的残酷的退出通道吗?

  十年酝酿新《破产法》呼之欲出

  “国有企业的破产进程与这部新《破产法》历时十年的进展过程,也就是中国的市场经济发育成长的过程。”自始至终参与国企破产试点、新《破产法》起草工作的中国政法大学研究生院院长李曙光告诉记者。

  据李曙光介绍,我国现行的1986年出台的《企业破产法(试行)》,在颁布实施后的最初几年内“几乎形同虚设”。因为那时候基本上只有国企,而国企还没有多少破产的案例。

  直到1994年,国企改革开始破产的试点工作,才同时启动了新《破产法》的研究制定。但是自1994年八届全国人大常委会开始,年年都位列重要立法规划的新《破产法》的修订草案,却年年都不能提交常委会审议。直至去年十届全国人大再次将其列入立法规划名单,并组建新的起草小组时,这部已经数十易其稿的草案仍存在诸多争议,“甚至连它的名称都还没统一呢。”人大财经委一位起草组成员告诉记者。

  据介绍,这部草案起草过程中的最大的争议与难点包括:“自然人破产”、银行及其他金融企业破产、涉外破产、破产管理人制度以及国有企业破产时的职工安置和劳动债券保护的问题。其中最大的分歧就在国企破产的问题上,正是在这一问题上起草小组内部两种意见的僵持不下,致使草案十年难产。

  两种意见,一种主张应尽可能一步到位地制定一部比较成熟的市场经济的破产法;另一种则认为,新《破产法》如果不能保证国企职工的安置和身份转换,就不能出台,否则将可能导致国企改革巨大的社会风险。

  “市场经济《破产法》的根本精神是要保证债权人的权益,在这样的原则下,职工的利益就不一定能优先保证,这种原则至今仍没有被大多数人接受。”李曙光曾提及他在地方调研的一个案例的情况:某煤炭运输企业一年前欠了一个农民几十万元债务,企业随后用出售仅剩的生产线的资金偿还了农民的债务,而第二年该企业提出破产后,企业的400多名职工要求法院判这位农民将企业偿还给他的债务交给企业职工作为他们的安置资金。

  “我认为职工完全找错了对象,职工应该去找政府要安置费,是政府使这个企业早已资不抵债了,这是政府应该承担的成本。”李曙光说,“政府承担国企破产后职工安置成本的‘政策性破产’是一种‘计划内破产’,它与新《破产法》的精神是悖离的。”

  据说,即将于下周四最终提交常委会审议的草案中,之前所有的争议都基本达成了一致,其中就国企破产的规定做出的安排是,“适用国务院的有关规定。”

  “政策性破产”难以加速终结

  国务院目前对国企破产的规定,仍实行每年上报指标、财政拨款、核销银行一部分债务的“政策性破产”的方式。

  李荣融在去年底透露的数字是,1994年-2002年,全国实施政策性关闭破产3080个,涉及核销银行呆坏账准备金1995.4亿元,安置职工约530万人。

  “‘政策性破产’其实就是财政出钱给病入膏肓、无药可治的企业打一剂安乐针,让企业安乐死,它对职工而言是有积极意义的,但也存在很大弊端。”国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁说,“这种方式的本质是‘人挤债’,而且还留有寻租空间给地方政府,却给财政和银行很大的压力,让财政和银行很受伤害。”

  世界银行驻北京代表处的高级企业重组专家张春霖表达了同样的观点,这种政策性破产导致20世纪90年代以来国企在重组和退出过程中,一直由地方政府起主导作用,“因不能偿还债务而破产或债转股的方式,对国企的控制者没有构成一种威胁,而是一种诱惑和优惠。”

  据李曙光提供的数字,2002年中央给了沈阳3个破产指标,而沈阳排队等待破产的企业有162家。

  李曙光说“政策性破产”的最大意义在于,它打开了一条国有企业的退出通道,改变了国企历来“有生无死”,从没有优胜劣汰的竞争机制的旧状。而且,“其实新《破产法》的启动也来自对‘政策性破产’的研究,正因为发现了‘政策性破产’的很多问题,我们才做报告给国务院,国务院又将报告转给全国人大,1994年就立刻组建了新《破产法》的起草小组。”

  但是,“政策性破产”毕竟是一种依赖行政手段,而使法院形同虚设的计划经济的思路,“新《破产法》对政策性破产的加速终结是有压力和促进作用的,但庞大的资不抵债的国有企业积累的破产成本,肯定是很长一段时间内难以消化的。”李曙光说。

  李荣融亦曾透露说,“初步调查,全国符合关闭条件的资源枯竭性矿山和企业还有2500余户,涉及职工近510万人,涉及金融债权2400多亿元。”李荣融坦言,“受核销银行呆坏账准备金额度、政府财力及社保体制不健全等因素的制约,这些企业一时难以退出市场。”

  “新《破产法》能对资不抵债的国企的破产进程有促进作用,但它并不能为好几千亿的国企提供一条退出市场的快速通道,”李曙光也认为,“政策性破产一时难以结束其历史使命,政府迟早得支付计划经济时的欠账。”

  张文魁认为,“新《破产法》对国企的破产问题的安排实际上是种妥协让步,国企破产的成本终究要有人买单,而财政和银行都有各自的困难,国资委能做的非常有限,但是,难以迅速退出市场的国企只会让成本越来越累加,对资源、人力也是极大的浪费。所以,尽快完善社保体系才是最好的出路。”

  下周的十届全国人大第八次会议对草案的第一次审议之后,还将经过两次审议和最终通过。李曙光说现在不便说草东方网6月22日消息:案中最后的一些争议和困难,但是他指出,《破产法》对债权人的保护符合市场经济规则的精神,因为没有贷款就没有商业,充分保护债权人的利益,对我国金融信贷的风险防范体系的建设也有非常积极的意义。所以,“从长远来看,要完善我们的市场经济体制。就一定要淡化企业退出机制中的行政计划色彩。”

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